加西亚：我将与小斯彭斯展开激战，倒下的那个一定是他

1989 年，《行政诉讼法》顺利通过，是加强国家机构相互制约的重大事件。

推进事业单位改革，有助于进一步理顺政府与事业单位之间的关系，加快政府职能转变的步伐，也有利于实行政事分开，强化事业单位公益属性。管理类是指主要从事行政许可、日常行政管理等行政管理职能的事业单位。

公益类事业单位，不参照《公务员法》管理，其专业技术岗位占主体（一般不低于单位岗位总量的70%）。国家质量监督检验检疫总局直属事业单位国家认证认可监督管理委员会和国家标准化管理委员会，根据《认证认可条例》和《标准化法》及国务院授权，分别统一管理、监督和综合协调全国认证认可工作和统一管理全国标准化工作。有通过法律、行政法规、地方性法规授权的，也有机关依法或自行委托的，也有行政机关依法授权的。（二）正确处理行政类事业单位改革与法治的关系按照党中央、国务院五年左右的时间完成行政类事业单位改革的部署，目前行政类事业单位改革正在进行，这为事业单位依法规范带来了机遇，但也面临一定的挑战：行政类事业单位改革的特点是变，变革原有的体制、机制，法治建构的特点是定，一旦规定下来，各方都要一体执行。不宜合并的，优先调整为现有行政机构的内设机构。

对部分承担行政职能的事业单位，认真梳理职能，原则上将其承担的行政职能划归到主管部门或其他有关行政机构，再根据事业单位实际情况采取下列方式进行改革：（1）如果事业单位承担的公益服务职能较强、工作任务较重且不与其他事业单位职能交叉、重复设置的，可继续保留事业单位独立建制，类别由行政类调整为公益类，并按照公益类事业单位改革的要求和政策进行改革。目前学界对事业单位的分类存在不同认识，有关文件规定也不统一。由此，法院极大地提升了自己的合法性和权威。

[10]行政机关负责人出庭应诉制度在这种背景下应运而生。举例来说，在公开审理房屋拆迁案件时，法庭里常坐满了原告的支持者。本文考察了T市中级人民法院与党及行政机构之间的互动。为了推进改革，法院开始培训那些过去害怕出庭应诉的行政官员，其目的在于增加他们的法律知识以增强其信心和应诉的技巧。

[7]See Su Yang and He Xin，Street as Courtroom：State Accommodation of Social Conflicts in South China，LawSocietyReview，Vol.44，No.1 （2010），pp.157-184.[8]参见杜萌：《政府发文将出庭率纳入考核逼官出庭，法院千余件司法建议促官出庭》，载《法制日报》，2007年9月19日。尽管法院处于裁决个人与行政机关纠纷的重要位置，但它在政治权力层级中仍处于弱势。

[4]法庭有时成为了一个当事人合法地陈述他们的冤屈、不满和要求的公共空间。尽管关系的实质没有什么改变，判决也可能向行政机关有所倾斜，但原告在心理上已经获得了很大满足，最初的对抗情绪也得到了缓解。加上法院有时也会做出不利于行政机关的判决，[14]这些都向公众强有力地表明法院并不只是一个橡皮图章。换句话说，法院积极响应看似与司法独立相冲突的大调解的号召，获得了更多的权力。

已有其他地方发布了类似的指示这一事实，也降低了当地政府发布此类意见的政治风险。例如，为了减轻公众压力，各地法院会将同一案件中众多的原告分解成不同小组，然后派出发言人与他们分别会面，鼓励调解或撤诉。根据省委政法委书记的介绍，在考核项目中，3分已经是单个条目的最高分值。我对那些就行政诉讼进行审判和设计创新性措施的法官进行访谈，询问了他们在审判行政案件中遇到的压力、挑战和困难，以及他们在司法创新中采取的措施。

[6]同时，为防止伤亡或暴力事件发生，市委市政府也面临着巨大的压力。当高级官员出庭并回答法官的询问时，无论最后的判决如何，法院的权威都得到了很大的提升。

通过实行大调解以及更好地与党政部门合作，法院只是努力做好纠纷解决的工作。（一）行政机关负责人出庭应诉制度行政诉讼中被诉的行政部门负责人通常很少出现在法庭，其原因有二：第一，有些官员不熟悉法律程序，也缺乏法律知识，因此惧怕被质询。

中国的法院审判长期以来承担着教育功能。规范行政权力失败时，有些当事人会采取非诉讼的行动，比如上访或群体抗争，而有些人则拿起法律的武器，将行政机关告上法庭。尽管法院也许在政策制定过程中的作用相对有限，但简单地将法院描述成政府的代理机构则扭曲了事实，也与司法创新——即超出常规的做法，包括法庭外采取的新举措和法庭内对法律的适用——存在的情况不符。[12]参见Carl Minzner，Riots and Cover-Ups：Counterproductive Control ofLocal Agents in China，University of Pennsylvania Journal of InternationalLaw，Vol.31 （2009），p.53。贺欣，单位为香港城市大学法学院。该文件针对负责人在不同案件中的出庭情况，详细地规定了对出庭率的要求，表现不佳者可能引起纪检部门的调查。

这些对他们的仕途均有帮助，很多官员在出庭应诉以及支持法治的过程中都看到了这一点。法院设计了多种有效的司法创新具体措施，来规制行政机关滥用权力的行为，包括行政负责人出庭应诉制度、司法建议以及创造性地运用法律等。

事实上，相较于个人而言，行政权力依然是强大的。在这样一个公共场域，法官成了主导角色而行政官员则是接受其审判的当事人。

（二）赢得党委的支持：司法创新的前提既然临时性措施不能彻底解决问题，制约政府行为的长期策略就浮出了水面。当然，最大的受益者还是法院。

在此基础上，我对法院应对这种情形所进行的司法创新实践进行探讨。因此，行政诉讼的结果并不能纠正这些行政行为。虽然不同层级的媒体受到相应层级的政府的管理，但由于依法行政是中央政府大力推动的改革，T市中级人民法院相信国家级的媒体对要求行政机关负责人出庭的措施会有兴趣，于是上报了几个典型案例。尽管很多官员都是迫于压力出庭，但在这个过程中他们也收获良多。

法院也会限制旁听的人数。就算它期望任何形式的独立，也只是独立于同级的其他政府部门，以及在诉讼过程中能够排除非法的干扰。

[15]参见刘晓鹏：《民告官能见官渐成常态》，载《人民日报》，2007年12月26日。[3]其中大多数原告的诉求，是为了获得权利保护及经济赔偿。

法庭辩论让人们看到法律知识的重要性，它启示普通民众运用法律来捍卫自己的权利。很多意在规范行政行为的法律、法规被陆续颁布，其中最引人注目的是《行政处罚法》、《国家赔偿法》和《行政许可法》。

[2]然而，法院是如何应对更有权力的政府部门的呢？更具体而言，是什么样的条件和激励因素促使法院推动司法创新？为什么有些改革成功了而有些却失败了？通过对法院与行政部门间互动的研究，能够使我们对中国司法化的轨迹、法治和宪政的发展有更丰富也更完整的了解。【注释】[1]See Cai Yongshun，Civil Resistance and Rule of Law in China：The Defense of HomeownersRights，in E.Peery and M.Goldman，eds.，Grassroots Political Reform in Contemporary China，Cambridge，MA：Harvard University Press，2007，pp.174-195。尽管根据《中华人民共和国立法法》，这些文件不具有法律效力，但事实上，它们的实际效力并不逊色于正式的地方法规。如果法院不这样做，它们的声誉和正当性、合法性都将受到损害，因为它们看起来很软弱，而且会被认为不过就是当地政府的传声筒罢了。

更甚者，公安局的局长常常被同时任命为政法委的书记，而法院的院长只是政法委的委员。（2）有重大社会影响的案件。

之所以关注中级人民法院，其原因有二：首先，中级法院受理的行政案件多于基层人民法院或省高级人民法院。其中一个通知规定：涉及到原告众多或者行政赔偿等重要的行政诉讼时，被诉机关的主要负责人原则上应当出庭。

一份由省政法委员会发布的内部文件规定：如果行政机关负责人的出庭率低于50%，则扣减3分。法院成功地将其要求与这一阶段党的核心考量因素——社会稳定——联系到一起，因此获得了积极的回应：分管政法事务的市委副书记和市长都认同法院的意见，并将其转发给了当地所有的党政部门，他们还在被转发的《意见》上批示：被诉的行政机关应当完成应诉之责，执行法院的判决，且不得非法干预行政诉讼。